财政部:垃圾焚烧发电项目效率低、生态效益欠佳

垃圾焚烧的可再生能源补贴政策将有调整

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2019年9月27日,财政部首页“建议提案办理”板块发布对十三届全国人大二次会议第 8443号建议的答复,该建议为“保障垃圾处理产业健康稳定发展”。财政部答复道:

近年来,为贯彻落实党中央、国务院决策部署,积极推进垃圾处理产业发展,中央层面出台了多项政策措施:一是优化布局选址……二是优化项目管理……三是完善价格政策……

……截至2019年4月底,已并网风电1.9亿千瓦、光伏1.81亿千瓦、生物质发电项目1933万千瓦(含垃圾发电项目967万千瓦) 。2016-2019年,中央财政共拨付可再生能源电价附加补助资金超过3000亿元,其中用于生物质发电(含垃圾发电项目) 378 亿元,占比为 12%。但是需要明确的是,可再生能源电价附加补贴政策属于能源政策,设立目的是解决能源结构问题,而非环保政策;在生态环境保护领域,中央层面有专门的政策和支出途径,近年来中央财政支出力度都是不断增大的。

关于对垃圾发电项目予以补贴的问题,经财政部、发展改革委、国家能源局、行业协会等方面认真研究,一方面,我们拟对已有项目延续现有补贴政策另一方面,考虑到垃圾焚烧发电项目效率低、生态效益欠佳等情况,将逐步减少新增项目纳入补贴范围的比例,引导通过垃圾处理费等市场化方式对垃圾焚烧发电产业予以支持。下一步,我们拟对可再生能源电价附加补助政策进行调整,放开目录管理,由电网企业直接确认符合补贴要求的项目及对应补贴金额。您提出的研究差异化补贴方式问题,我们将在政策调整时统筹考虑。

垃圾焚烧发电为何不是可再生能源

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对于财政部关于垃圾焚烧发电项目“效率低、生态效益欠佳”的描述,我们很是认可。因为,将垃圾焚烧发电简单视为可再生能源发电项目进行全额补贴本身是非常牵强的。
磐之石环境与能源中心曾发布一份名为《错误的激励:中国生活垃圾焚烧发电与可再生能源电力补贴研究》的报告(文末有下载链接),对垃圾焚烧可再生能源补贴的不合理性进行了详细论述。
 
报告通过研究中国可再生能源政策与生活垃圾焚烧发电的关系,可再生能源的概念,垃圾焚烧发电技术在碳排放、清洁性和可持续性方面的表现,以及列举分析垃圾焚烧发电可再生能源补贴的负面影响,总体认为:“生活垃圾”整体而言既不等同于“生物质”,也不等同于“生物质废物”;尽管生活垃圾中确实含有大量生物质,但因受到厨余组分高、含水率高和热值低的影响,其发电贡献率却很低,通常不到 1/3。因此,将垃圾焚烧发电简单视为可再生能源发电项目进行全额补贴是非常牵强的。
报告同时认为,即便垃圾焚烧发电一部分确实来自生物质废物燃烧产生的能量,但从能源的可持续性角度考虑,生物质能本身存在可持续性的问题,我国目前尚缺乏精细化的绿色电力认证体系,不利于促进更高效的生物质废物分类循环利用的发展。
此外,在现实中,我国生活垃圾焚烧所引发的环境污染和由此产生的人体健康风险也已经是不争的事实,这使得该技术距离可再生能源应具备清洁性的要求仍然相去甚远。
针对当下关于“垃圾焚烧是否低碳”的社会讨论,报告通过可靠的数据比较分析,得出“生活垃圾焚烧发电不是一种低碳的能源利用方式”的结论,其理由如下:

  • 垃圾焚烧发电相比其他垃圾处理方式吨垃圾二氧化碳排放量位居第二,仅次于厌氧填埋,却是厌氧产沼发电的 16 倍。
  • 垃圾焚烧发电相比其他能源发电技术,每兆瓦时二氧化碳排放量是最高的,达到 2.72吨,这一数值不仅远远高于太阳能和风力发电,也高于化石能源发电,包括天然气,燃油,甚至煤炭发电。

尽管中央政府有出台一些旨在遏制垃圾焚烧项目通过掺烧化石能源骗取可再生能源补贴的现象,但并没有从根本上解决补贴垃圾焚烧发电与支持可再生能源发电的矛盾,因为即使垃圾焚烧发电不掺烧化石燃料,其获得的电力补贴大部分支持的是非可再生能源的电力生产,明显有悖于补贴政策的初衷。

更进一步的欧盟

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2018年12月11日发布、并将于2021年正式生效的《可再生能源指令》的第 3 条第 3 款款要求,如果成员国没有完成《废弃物框架指令》中规定的垃圾分类收集义务,他们不得再对垃圾焚烧产生的可再生能源进行补贴。
 
2019年6月18日,欧盟发布最新版《欧盟分类法》(EU Taxonomy),将垃圾焚烧发电排除在了可持续的经济活动之外,因为它既不能减缓气候变化,也对循环经济的环境目标——废物预防和再循环造成了损害。
最近,葡萄牙在其国家垃圾管理规划中也明确重点增加对关键战略领域的投资,以促进国内垃圾的回收利用,并不再为焚烧提供资金
今年9月18日,瑞典议会提交的《2020年财政预算案》中提出,拟自2020年4月1日起采用累进税率征收垃圾焚烧税
我国在发展垃圾焚烧行业的进程中,总是以欧盟作为标杆。而近些年,从其表现来看,欧盟越来越清醒地认识到垃圾焚烧对于气候变化和循环经济的负面影响,并逐步撕去了垃圾焚烧的“可再生能源”标签。
这样的坚定和果断值得我们学习和借鉴。

何不更彻底一些?

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从财政部的答复来看,我国对垃圾焚烧的认识也慢慢清晰,并且也将要采取一定的措施:一方面,我们拟对已有项目延续现有补贴政策;另一方面……将逐步减少新增项目纳入补贴范围的比例,引导通过垃圾处理费等市场化方式对垃圾焚烧发电产业予以支持。
对于以上措施,我们整体上非常支持。不过,对于“拟对已有项目延续现有补贴政策”这一项计划,我们认为不应该有新老差别。更合适的做法是对老项目设置一个过渡期,而不是继续给予支持。
而最彻底的则是取消现行可再生能源发展政策中对生活垃圾焚烧发电给予的电价补贴,即目前统一标杆电价高于各地脱硫燃煤机组标杆上网电价的部分,并慎重考虑将垃圾焚烧发电技术列入《国家重点推广的低碳技术目录》的政策制度。
 
并且,除了变电力补贴为处理费支付,进而推动垃圾处理收费制度改革,落实“谁产生、谁付费,多产生、多付费”原则,倒逼垃圾减量及分类循环利用的发展;还应当将有限的可再生能源电力补贴投向更有利于减少温室气体排放、更清洁、更可持续的垃圾管理措施给予包括资金补贴在内的各方面支持,例如:建立生产者延伸责任制度、建立能够反映垃圾处理真实成本的收费制度、垃圾分类实践、以及基于分类的垃圾资源化利用技术,特别是生物质废弃物的生化处理再利用。
编辑:何玲辉

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